發(fā)布者:靈通集團 發(fā)布時(shí)間:2019-02-21 瀏覽次數:1597
摘要:根據規劃,到“十三五”末,我國天然氣在一次能源消費中的占比將達到10%,比“十二五”末提高4個(gè)百分點(diǎn),“十三五”仍然是我國城鎮燃氣企業(yè)的重要發(fā)展機遇期。盡管目前我國的公用事業(yè)改革相配套的措施還未到位,燃氣企業(yè)面臨的政策環(huán)境亟待改善,城鎮燃氣企業(yè)還是應當抓住時(shí)代機遇,不斷提升管理水平和做好風(fēng)險防控措施,共同促進(jìn)整個(gè)行業(yè)的健康可持續發(fā)展。
關(guān)鍵詞:市場(chǎng)化改革;初裝費;安全責任;燃氣特許經(jīng)營(yíng)權
一、相關(guān)背景介紹和發(fā)展現狀概述
2002年,原建設部頒布了《關(guān)于加快市政工業(yè)行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見(jiàn)》,以此為起點(diǎn),我國的城市燃氣行業(yè)開(kāi)始由計劃經(jīng)濟體制向市場(chǎng)化體制轉軌。此后,隨著(zhù)國家天然氣供應能力的快速提升,我國城鎮燃氣行業(yè)迎來(lái)了大發(fā)展時(shí)期。各地政府主管部門(mén)普遍通過(guò)招商引資的方式,引進(jìn)投資者,進(jìn)行城市燃氣管網(wǎng)的新建或改造。同時(shí),確立了投資主體對燃氣管網(wǎng)擁有所有權和運營(yíng)權。城鎮燃氣行業(yè)的市場(chǎng)化改革不僅率先打破了地方國企對我國公用事業(yè)領(lǐng)域的壟斷局面,也成為我國天然氣產(chǎn)業(yè)鏈條中率先引入競爭機制的環(huán)節。時(shí)至今日,城鎮燃氣已經(jīng)成為我國公用事業(yè)中開(kāi)放程度最高、競爭最為充分的領(lǐng)域。
借助市場(chǎng)化改革持續深入推進(jìn)的制度紅利,城鎮燃氣公司進(jìn)行了大規模的市場(chǎng)開(kāi)拓,直接推動(dòng)了經(jīng)營(yíng)區域內的燃氣基礎設施建設和天然氣利用。在經(jīng)營(yíng)體制方面,大部分城鎮燃氣企業(yè)實(shí)現了股權結構多元化,建立了完善的法人治理結構和現代化的經(jīng)營(yíng)管理制度。在管理手段上,有實(shí)力的大型燃氣集團都實(shí)現了管理信息化、數字化,極大地提升了管網(wǎng)運行的維護能力和故障預警能力,完全有能力實(shí)現安全平穩供氣。截至2015年12月,城鎮燃氣的天然氣消費量已經(jīng)占到我國天然氣總消費量的54%,高于發(fā)電、化工等領(lǐng)域,城鎮燃氣公司在我國推廣天然氣利用中的地位和作用是毋庸置疑的。
但是,隨著(zhù)我國公用事業(yè)改革的進(jìn)一步深入,全社會(huì )提議取消燃氣初裝費(各地稱(chēng)呼有所不同,也稱(chēng)天然氣入網(wǎng)費、接駁費、燃氣安裝費等)的人越來(lái)越多,而燃氣初裝費恰恰是燃氣企業(yè)經(jīng)營(yíng)利潤的主要來(lái)源之一。近年來(lái),我國不斷加大反壟斷執法力度,消費者自身反壟斷意識不斷增強,政府有關(guān)部門(mén)越來(lái)越重視對燃氣輸配環(huán)節的成本監審,隨著(zhù)城市建設對燃氣管網(wǎng)安全運行帶來(lái)的風(fēng)險逐步加劇,城鎮燃氣公司面臨的經(jīng)營(yíng)法律風(fēng)險也不斷提高。根據不完全統計,僅在2014年,就有湖北、重慶、山東、江蘇等地的燃氣企業(yè)受到反壟斷調查,并被認定為濫用市場(chǎng)壟斷地位而受到處罰,罰款金額共計達到3 000余萬(wàn)元。而近年來(lái)燃氣安全事故更是頻繁出現,2016年我國共發(fā)生燃氣爆炸事故805起,傷亡人數達到1 100余人。此外,燃氣公司之間關(guān)于經(jīng)營(yíng)范圍的爭議也屢見(jiàn)不鮮。面對日益增加的經(jīng)營(yíng)法律風(fēng)險,城鎮燃氣公司必須高度重視,從完善合同文本、分散法律風(fēng)險、增強證據保全意識等方面切實(shí)采取措施,實(shí)現經(jīng)營(yíng)法律風(fēng)險可控的目標。(編者注:在依法治國的背景下,”越來(lái)越講法“成為人們日常交往、經(jīng)濟來(lái)往過(guò)程中最重要的一環(huán)。重視法律對公司日常經(jīng)營(yíng)的作用,其實(shí)也是在保護公司自己的利益。)
二、城鎮燃氣公司在市場(chǎng)化改革進(jìn)程中面臨的主要問(wèn)題
(一)燃氣初裝費的合理性越來(lái)越受到質(zhì)疑
城鎮燃氣公司是否應當收取燃氣初裝費,一直以來(lái)備受爭議。實(shí)際上,燃氣初裝費最早包含兩個(gè)收費結構,分別是城市基礎設施配套費(政府收取)和用戶(hù)燃氣設施(包括小區用戶(hù)共有設施和用戶(hù)專(zhuān)有設施)安裝、接駁等工程服務(wù)費用。早在2001年,原國家計委、財政部就取消了與城市基礎配套費重復收取的水、電、氣、熱、道路以及其他各種名目的專(zhuān)項配套費(國家計委、財政部《關(guān)于全國整頓住房建設收費項目取消部分收費項目的通知》[2015]585號文),但一直以來(lái),大家仍習慣于將企業(yè)收取的工程服務(wù)費稱(chēng)為燃氣初裝費,這部分收費主要用于用戶(hù)燃氣設施工程建設。
實(shí)際上,最初收取初裝費的出發(fā)點(diǎn),是為了解決管網(wǎng)設施建設資金不足的問(wèn)題,以及維持企業(yè)現金流的需要。這在城鎮燃氣行業(yè)的起步階段是十分必要的。但經(jīng)過(guò)了十幾年的發(fā)展,城鎮燃氣行業(yè)進(jìn)入成熟階段,經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jì)良好、資產(chǎn)規模龐大、融資能力強的大型燃氣集團,其燃氣初裝費的毛利率可高達60%,其包含初裝費在內的燃氣項目投資回報率大多在15%,遠高于近期國家對于長(cháng)輸管網(wǎng)8%這一回報的上限;在燃氣公司年報中也不乏凈資產(chǎn)回報率達30%-40%的項目??梢哉f(shuō),燃氣初裝費已經(jīng)成為燃氣企業(yè)的主要利潤來(lái)源之一,其繼續存在的合理性自然引發(fā)了社會(huì )各界的強烈質(zhì)疑。尤其是在《物權法》實(shí)施以后,燃氣企業(yè)既擁有計量器具前端的管道資產(chǎn)所有權,又收取管道燃氣初裝費的做法,更有違反《物權法》第39條“所有權人對自己的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn),依法享有占有、使用、收益和處分的權利”之規定的嫌疑。(編者注:取消燃氣初裝費應該是由于其屬于特定歷史時(shí)期的產(chǎn)物。按照當前規范行政事業(yè)性收費改革,遵照國家計委、財政部等相關(guān)文件進(jìn)行取消的,似乎與《物權法》該條款無(wú)關(guān))
從目前的情況看,以廣東省為代表的個(gè)別省份已經(jīng)發(fā)文叫停,其他省份雖然沒(méi)有明確予以取消,但從發(fā)展趨勢來(lái)看,政府為推進(jìn)公共產(chǎn)品和公益事業(yè)服務(wù)價(jià)格改革,嚴格限制、壓減初裝費額度,甚至最終取消初裝費,是大勢所趨。
(二)燃氣輸配業(yè)務(wù)盈利空間有限
我國目前的天然氣價(jià)格體系不健全,天然氣終端價(jià)格并不能充分反映城鎮燃氣企業(yè)的真實(shí)成本,也不能完全體現市場(chǎng)供求關(guān)系,民用氣價(jià)格低、非居民用氣價(jià)格偏高,燃氣企業(yè)長(cháng)期依賴(lài)交叉補貼維持經(jīng)營(yíng)。在目前的天然氣價(jià)格管理體制下,燃氣企業(yè)對民用氣價(jià)格沒(méi)有決定權,而價(jià)格主管部門(mén)出于保民生的考慮,也不會(huì )上調民用氣價(jià)格,這樣就造成民用氣價(jià)格與成本倒掛。非居民用氣方面,雖然近年來(lái)天然氣定價(jià)機制改革已經(jīng)將門(mén)站價(jià)調整為基準價(jià)進(jìn)行管理,并且在目前天然氣供應整體寬松的背景下,燃氣企業(yè)在與上游企業(yè)談判中獲得了一定的議價(jià)能力。但是,在天然氣價(jià)格順調機制缺位,天然氣交易市場(chǎng)尚處于起步階段,天然氣管網(wǎng)向獨立第三方全部開(kāi)放仍需時(shí)日的情況下,燃氣企業(yè)的議價(jià)能力十分有限,因此造成非居民用氣價(jià)長(cháng)期偏高。這就迫使部分用氣量較大的工業(yè)用戶(hù)轉而尋求成為天然氣上游企業(yè)的直供用戶(hù),或者使用其他替代能源,燃氣企業(yè)的市場(chǎng)空間被進(jìn)一步壓縮。也就是說(shuō),本應作為經(jīng)營(yíng)核心和利潤來(lái)源的配售氣業(yè)務(wù)難以贏(yíng)利,部分城鎮燃氣企業(yè)只能千萬(wàn)百計利用燃氣工程、服務(wù)作業(yè)賺取利潤。
(三)燃設施容易受到第三方破壞,安全生產(chǎn)管理難度極大
燃氣是有毒、易燃、易爆的危險品,在運輸和使用過(guò)程中一旦泄漏,就容易發(fā)生爆炸,危及公共安全和消費者的生命財產(chǎn)安全。近年來(lái),隨著(zhù)城市燃氣行業(yè)的快速發(fā)展,由于燃氣泄漏引發(fā)的安全事故時(shí)有發(fā)生,全社會(huì )對城鎮燃氣企業(yè)的安全管理能力高度關(guān)注。
但是,由于城鎮燃氣公司的天然氣地下管網(wǎng)容易因第三方未經(jīng)過(guò)相關(guān)部門(mén)許可,野蠻施工受到破壞,或者受到腐蝕而產(chǎn)生裂縫;調壓箱、地面管線(xiàn)等地上設施也極易遭受違章搭建、私拉亂接、隨意占壓等人為因素的破壞;入戶(hù)管線(xiàn)則基本呈現管理黑箱的狀態(tài),燃氣公司除定期入戶(hù)安檢、大力宣傳普及燃氣使用安全知識外,缺乏更為有效的措施對這部分管線(xiàn)進(jìn)行安全管理。因此,安全生產(chǎn)既是城鎮燃氣企業(yè)有效管理的核心,也是最大的難點(diǎn)。
(四)法律法規對于燃氣企業(yè)的安全責任劃分有違權責相匹配的法理原則
按照《城鎮燃氣管理條例》的規定,燃氣企業(yè)對包括居民用戶(hù)庭院管網(wǎng)、入戶(hù)管網(wǎng)的表前部分都承擔維修維護責任,而對于因此產(chǎn)生的維修維護費用如何收取則語(yǔ)焉不詳。這就導致在實(shí)踐中,不僅燃氣公司收取維修維護費用極易受到質(zhì)疑,而且承擔著(zhù)極大的安全責任風(fēng)險。實(shí)際上,在《物權法》頒布實(shí)施之后,居民物業(yè)權利和責任相匹配的原則已經(jīng)得以確立,居民用戶(hù)庭院管網(wǎng)及入戶(hù)管網(wǎng)表前部分應當屬于居民共有財產(chǎn),入戶(hù)管網(wǎng)表后部分則屬于居民私有財產(chǎn),其維修維護的責任,也應當視具體情況,由業(yè)主委員會(huì )、物業(yè)公司以及居民個(gè)人承擔。
(五)燃氣特許經(jīng)營(yíng)權制度存在弊端,引發(fā)燃氣企業(yè)之間沖突不斷
我國在2004年及2015年先后頒布實(shí)施了《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》以及《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》,共同構成了我國燃氣特許經(jīng)營(yíng)權的法律框架。但是,兩部法律(編者注:兩部規范性文件應屬于部門(mén)規章)都沒(méi)有明確燃氣特許經(jīng)營(yíng)權的具體概念,只是將其作為公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)權的一個(gè)具體組成部分。因此,在執行過(guò)程中,就出現了政府相關(guān)部門(mén)對燃氣特許經(jīng)營(yíng)權的理解不一、執行各異的現象,不僅引發(fā)了燃氣企業(yè)之間關(guān)于經(jīng)營(yíng)范圍、用戶(hù)歸屬的大量爭議,還造成燃氣企業(yè)和政府之間關(guān)于燃氣特許經(jīng)營(yíng)權重復授予、干涉燃氣企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)等不當行政作為的爭議。
燃氣特許經(jīng)營(yíng)權制度的另一大弊端,則是退出機制的缺位。一旦被授予燃氣特許經(jīng)營(yíng)權的企業(yè)怠于進(jìn)行燃氣基礎設施建設,怠于履行保供和維修維護義務(wù),除非在雙方簽訂的特許經(jīng)營(yíng)權協(xié)議中已經(jīng)約定了相應的處罰條款,政府相關(guān)部門(mén)難以援引法律條款要求該企業(yè)退出市場(chǎng),往往通過(guò)默許或引入新的燃氣企業(yè)進(jìn)行市場(chǎng)開(kāi)發(fā)。對于被引進(jìn)的新企業(yè)來(lái)說(shuō),則面臨和已經(jīng)存在的燃氣企業(yè)就燃氣經(jīng)營(yíng)范圍、用戶(hù)歸屬產(chǎn)生爭議和糾紛。
三、應對的策略建議
(一)逐步剝離燃氣安裝業(yè)務(wù)
成立專(zhuān)業(yè)的工程安裝公司,并引入具有當地國有資產(chǎn)背景的企業(yè)進(jìn)行聯(lián)合持股。將燃氣管道的鋪設、燃氣計量表具等配套設施設備的安裝業(yè)務(wù)整體注入上述新設公司,并通過(guò)該公司收取相應的初裝費用。嚴格控制投資回報率,適當降低收費水平。
(二)增強證據保全意識
定期梳理、優(yōu)化業(yè)務(wù)流程,不斷提高服務(wù)質(zhì)量、強化風(fēng)險意識,尤其在燃氣設施安裝、更換、檢修等過(guò)程中做好風(fēng)險提示、證據留存等工作。
(三)積極拓展新的利潤增長(cháng)點(diǎn)
在天然氣價(jià)格體制尚未理順,居民用氣和非居民用氣交叉補貼暫時(shí)無(wú)法消除的情況卜,燃氣企業(yè)應當創(chuàng )新經(jīng)營(yíng)思維,積極拓展新的市場(chǎng)空間。一是拓展新的用氣市場(chǎng),聯(lián)合有政府背景的投資主體共同開(kāi)發(fā)目標市場(chǎng)。二是增加業(yè)務(wù)鏈,力求從單純的輸配服務(wù)商,向提供綜合能源服務(wù)進(jìn)行轉變。如積極參與發(fā)展天然氣分布式能源項目(尤其是樓宇式),積極參與用戶(hù)節能改造等。
(四)妥善處理燃氣經(jīng)營(yíng)權爭議
關(guān)于燃氣經(jīng)營(yíng)權爭議,在目前沒(méi)有明確法律依據的情況下,企業(yè)一是要充分強化和地方政府的溝通聯(lián)系;二是在簽訂燃氣特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議前,就特許經(jīng)營(yíng)權的授予范圍、方式、排他性等關(guān)鍵內容和政府部門(mén)進(jìn)行充分協(xié)商,并在協(xié)議中予以明確。(編者注:燃氣企業(yè)也應該敢于拿起法律的武器,保護自己的合法權益。)
四、結論
城鎮燃氣公司對于推動(dòng)天然氣在我國的應用,推動(dòng)上游開(kāi)發(fā),提升人民生活水平,起到了十分關(guān)鍵的作用。同時(shí),城鎮燃氣的發(fā)展速度、發(fā)展質(zhì)量與國民經(jīng)濟的發(fā)展階段、運行特點(diǎn)也密不可分。在我國進(jìn)入經(jīng)濟新常態(tài)的現階段,城鎮燃氣企業(yè)也應當及時(shí)調整高速擴張的發(fā)展戰略,做好基礎管理和精細化管理,及時(shí)解決高速擴張時(shí)期的遺留問(wèn)題。新公布的天然氣“十三五”發(fā)展規劃,提出力爭實(shí)現天然氣在一次能源消費中的占比達到10%的目標,比2015年5.9%的占比提高了4個(gè)百分點(diǎn),我國天然氣消費增長(cháng)的空間是非常巨大的。因此,城鎮燃氣企業(yè)作為天然氣消費市場(chǎng)的參與者與推動(dòng)者,具有極為廣闊的發(fā)展空間。盡管目前我國的公用事業(yè)改革相配套的措施還未到位、燃氣企業(yè)面臨的政策環(huán)境亟待改善,城鎮燃氣企業(yè)還是應當抓住時(shí)代機遇,不斷提升管理水平和做好風(fēng)險防控措施,共同促進(jìn)整個(gè)行業(yè)的健康可持續發(fā)展。